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第一节 《信访条例》解读
文章来源:浏览次数:发表时间:2018年10月10日

一、修订《信访条例》的背景和意义

党中央、国务院历来高度重视信访工作。国务院1995年10月28日颁布的《信访条例》对于规范信访工作,保护信访人的合法权益,维护信访秩序,发挥了重要的作用。但是,随着改革不断深化、经济社会加速转型以及社会利益格局的调整,信访活动中出现了许多新情况、新问题,原条例已难以适应形势和任务的要求。制约信访工作的主要问题是:信访渠道不够畅通;有的地方或者部门对信访人反映问题推诿塞责;信访处理层层转办,效率低下;对处理信访事项的机关监督力度不够;对侵犯群众利益引发信访的违法行为缺乏明确的责任追究机制;对破坏信访秩序的行为,原条例缺乏必要的规范。根据党中央、国务院领导同志的重要批示和指示,顺应社会各界的意愿和要求,国家信访局和国务院法制办密切合作,积极启动和推进《条例》修订进程。新修订的《信访条例》于2005年1月5日国务院第76次常务会议通过,于2005年1月10日第431号国务院令公布,自2005年5月1日起实施。1995年10月28日国务院发布的《信访条例》同时废止。

修订《信访条例》是贯彻党的十六大、十六届三中、四中全会精神,加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会、密切党和政府同人民群众的血肉联系、落实《全面推进依法行政实施纲要》的重要举措,是信访工作法制化、规范化的新起点,体现了信访工作的新思路、新理念,标志着信访工作进入了一个新的发展时期,具有重要意义。修订《信访条例》,按照以人为本、构建社会主义和谐社会和加强民主法制建设的要求,认真总结国务院1995年颁布的《信访条例》实施以来的经验、教育和所遇到的问题,在效保护人民群众的合法权益的同时,建立良好信访秩序、确保社会稳定。新修订的《信访条例》有助于畅通信访渠道,更好地密切党和政府同人民群众的联系;促进创新信访机制,提高处理信访事项的效率和效果;有利于强化工作责任,促进问题的解决;有助于切实维护正常的信访秩序和社会稳定。

二、《信访条例》确立的原则

(一)方便信访人的原则

各级行政机关要为信访人提出信访事项,了解信访事项的受理、办理信息等方面提供各种便利条件,促进信访人反映的情况、意见、建议和投诉请求得到迅速反馈和处理。

(二)属地管理、分级负责,谁主管、谁负责的原则

“属地管理、分级负责”就是信访事项原则上由事发地政府解决,事发地政府解决不了的,也可以由其上一级政府解决,下级政府不能将矛盾直接推给上级政府,有利于分清政府间的责任后,主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任,不能把矛盾推给政府。

(三)依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则

“依法解决问题”,是指要依照法律、法规、规章和有关政策的规定,解决信访人提出的投诉请求。对于投诉事实清楚,符合法律、法规、规章或者有关政策规定的信访事项,要认真负责地予以解决;对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项,要讲清道理,坚持原则,决不能“小闹小解决、大闹大解决”。“及时、就地解决问题”,是指要提高处理信访问题的效率,迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题。“疏导教育”,就是要做好说服、解释和思想政治工作,疏导群众情绪,并对群众进行法制宣传、教育,引导其知法、守法,依法信访,以理性、合法方式表达利益诉求。依法、及时、就地解决问题与疏导教育是一个有机统一的整体,不能只强调一个方面,也要综合运用。

(四)治标与治本相结合的原则

治标,就是采取认真负责的态度,及时解决已经发生的信访问题,化解已经产生的矛盾和纠纷。治本,就是严格依法行政,减少和防止违法的或者不当的行政行为发生;同时,还要认真研究群众通过信访渠道反映的意见和建议,研究信访事项涉及的普遍性、政策性问题,完善有关法律、法规和政策,改进我们的工作,维护人民群众的合法权益。治标与治本相结合,就是把解决已发生的信访问题与从源头减少因违法行政引发的信访问题结合起来。

(五)责任原则

责任原则,是指处理人民来信来访是各级政府和政府部门的法定职责,如果不积极履行职责,认真处理信访事项,造成后果的,要承担相应的法律责任。

三、修订《信访条例》解读

(一) 对信访工作原则做出重大修改和补充

主要是将1995年《信访条例》“分级负责、归口办理,谁主管、谁负责,及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合”的原则,修改为“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责,依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。这一原则修改后,突出强调的是属地的责任、主管的责任,体现了把问题解决在基层、矛盾化解在萌芽状态的要求。同时,也有利于明确工作责任。“属地管理、分级负责”就是信访事项原则上由事发地政府解决,事发地政府解决不了的,也可以由其上一级政府解决,下级政府不能将矛盾直接推给上级政府,有利于分清政府间的责任“谁主管、谁负责”就是在明确信访事项归哪一级政府负责后,主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任,不能把矛盾推给政府。按照此规定,各级政府在处理信访问题过程中要起主导作用;各职能部门仍要在各自职责范围内处理信访问题;要明确职责、区分情况,搞好结合。

(二)确立信访工作格局,明确了信访工作的领导负责制

对于各级人民政府及其工作部门,修改后的《信访条例》规定:建立统一领导、部门协调,统筹兼顾、标本兼治,各负其责、齐抓共管的信访工作格局;建立健全信访工作责任制,将信访工作绩效纳入公务员考核体系,实行责任追究和奖励制度;建立信访工作责任制、领导下访制度、领导接待日制度等;为信访工作提供机构、人员和经费等方面的保障;维护信访秩序,协调联动处置违法行为。对于信访工作机构,要求切实履行职能,建立工作制度,规范工作程序,充分发挥作用,为各级政府当好参谋、助手。

《条例》强化了行政机关的法律责任。一是强化了各级人民政府的责任。要求各级人民政府要建立健全信访工作责任制。对信访工作中的重大失职、渎职行为,要严格依照有关法律、行政法规和《条例》的规定,追究有关人员的责任,并在一定范围内予以通报。二是强化了信访事项处理机关和引发信访事项的责任人的责任。规定了信访事项处理机关不按规定登记、限期受理、书面告知以及推诿、敷衍、拖延信访事项办理或者未在法定期限内办结信访事项等的法律责任。明确了因行政机关超越或者滥用职权,应当作为而不作为,适用法律、法规错误或者违反法定程序,拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见,侵害信访人合法权益,造成严重后果的行政机关工作人员应承担的法律责任。三是明确了政府信访工作机构不按规定登记、转送、交办、督办信访事项等的法律责任。

)明确规定信访工作机构的设置、性质及职责

为了加强信访工作力量,修改后的《信访条例》规定:“县级以上人民政府应当设立信访工作机构;县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构(以下简称信访工作机构)或者人员,具体负责信访工作。”较之1995年《信访条例》,“设立”修改为“确定”,一词之差,性质却完全不同。按此规定,县级以上各级人民政府应设置专门负责信访工作的机构,有相应的编制、人员和经费保障。1995年《信访条例》对信访工作机构的性质和职责并未做出规定,此次修订明确规定县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构,并赋予其6项职能:受理、交办、转办信访事项,承办特定信访事项,协调指导信访工作业务等。从法律层面确认信访工作机构的性质和职能,确权定责,对于充分发挥信访部门职能作用、促进信访问题解决具有重要意义。

)赋予信访工作机构三项全新职权

督办建议权、提请行政处分建议权、提出政策性建议权是新修订《信访条例》赋予信访工作机构的全新职权。信访工作机构发现有权处理的行政机关未按规定办理信访事项的,应当及时督办,并提出改进建议。信访工作机构对在信访工作中推诿、敷衍、拖延、弄虚作假造成严重后果的行政机关工作人员,可以向有关机关提出给予行政处分的建议。信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题,应当及时向本级人民政府报告,并提出完善政策、解决问题的建议。督办建议权、提请行政处分建议权和提出政策性建议权既是对信访工作机构职责的强化,也是发挥信访部门职能作用、及时高效处理信访问题的有效保障。

(五)强化了对信访人合法权益的尊重和保护

尊重和保护信访人的合法权益,是信访工作始终坚持的重要价值取向,是《信访条例》的立法宗旨之一。此次修订在尊重、保护信访人的合法权益方面,有所加强。一方面,修改后的《信访条例》保留了原有保护信访人权利的规定并进行了细化。如:保留了“信访人的建议、意见对社会有贡献应受到奖励”的规定,同时新增一条“信访人反映的情况,提出的建议、意见,有利于行政机关改进工作、促进国民经济和社会发展的,有关行政机关应当认真研究论证并积极采纳”,丰富了原有内容。另一方面,《信访条例》着重从程序设计上进行完善,强化对信访人权益的尊重和保护。一是要求信访工作机构和职能部门收到信访事项后,要予以登记,同时规定“信访人可以持行政机关出具的投诉请求受理凭证到当地人民政府的信访工作机构或者有关工作部门的接待场所查询所提出的投诉请求的办理情况”。对信访事项进行登记、方便信访人查询,是《信访条例》新增的内容,体现了公开便民、尊重信访人权利的理念。二是在受理、办理、复查、复核等程序中均规定了书面答复信访人的义务。在收到信访人的信访事项后,要书面告知信访人是否受理;信访事项需要延长办理期限的,要告知信访人延期理由;信访事项处理决定要以书面形式答复信访人;信访复查意见、复核意见均要书面答复信访人。

)新增“信访渠道”一章,突出了畅通信访渠道

畅通信访渠道是保持信访人合法权益的重要环节,是加强党和政府同人民群众联系,及时了解社情民意并迅速化解社会矛盾的重要措施。《条例》专门增加一章规定了畅通信访渠道的内容,按照总则中提出的为信访人提供便利的原则作了相应的规定:一是提出信访事项的形式更加灵活,增加了可以采用电子邮件、传真等现代通讯手段提出信访事项的规定;二是明确各级行政机关公开信访渠道的义务,包括公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点等相关事项;三是规定了为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利的内容;四是要求市、县、乡人民政府等建立行政机关负责人信访接待日制度,县级以上有关行政机关负责人或者其指定的人员对反映的突出问题主动到信访人居住地与信访人面谈沟通的制度。

创新信访工作机制

创新信访工作机制是新形势对信访工作提出的新的要求。这方面的规定主要有:一是创新畅通渠道的机制。《条例》规定,国家信访工作机构要建立全国信访信息系统,实现上、下级政府及其工作部门信访信息系统的互联互通,为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便函利,具体实施办法和步骤由各省、自治区、直辖市人民政府规定。二是建立政府主导、社会参与的信访事项处理模式,由信访工作机构组织有关社会团体、法律援助机构等共同参与,运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法解决信访事项,增加透明度,增强信任感,防止、减少缠访和重复访。三是创新工作方式,规定了处理重大、复杂、疑难信访事项的听证制度,确认了实践中行之有效的联席会议制度、排查调处机制和督查工作制度等。

)进一步强调维护信访秩序,规范信访行为

良好的信访秩序既有利于信访人所提出的信访事项更快地得到解决,又有利于社会稳定。在畅通信访渠道,保护信访人合法权益的前提下,《条例》完善了维护信访秩序的内容。维护好信访秩序是信访人的根本利益所在,也是信访人的义务。为此,《条例》规定,信访人提出信访事项,一般应当采用书面形式;采用走访形式的,应当到有关机关设立或者指定的场所提出。多人采用走访形式提出共同的信访事项,应当推选代表,并且代表人数不得超过5人。对已经受理或者正在办理的信访事项,信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的,该上级机关不予受理。信访人在信访过程中应当遵守法律、法规,自觉维护社会公共秩序和信访秩序。不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,不得实施有关法律禁止的行为,主要是:在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集,围堵、冲击国家机关,拦截公务车辆,堵塞、阻断交通,携带危险物品、管制器具,侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员,煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财等。违反上述有关规定经劝阻、批评和教育无效的,由公安机关依法处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。


 



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